闪牛杨伟民：地方“十五五”规划编制的“五个面向”和“五个方法”

转自：中国金融四十人论坛

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当前，各地正抓紧编制“十五五”规划。规划编制的质量，关系到地方治理效能和经济社会发展成效。

中国金融四十人论坛（CF40）学术顾问，十三届全国政协常委、经济委员会副主任，原中央财经领导小组办公室副主任杨伟民在近期召开的2025中国城市规划年会上，就地方“十五五”规划编制提出了“五个面向”和“五个方法”。

一是面向基本实现现代化：“十五五”时期，要确保基本实现社会主义现代化取得决定性进展，推动事关中国式现代化全局的战略任务取得重大突破。地方规划至少要在经济增长、科技创新、共同富裕、农业农村及美丽中国建设等关键领域做出部署。

二是面向高水平市场经济：地方规划要做到符合规划性质定位，积极主动深化改革。

三是面向企业和消费者：在产业规划之外，地方规划更是当地营商环境的宣言书、承诺书，要给生产者和投资者以信心和预期。

四是面向人民生活：地方的“十五五”规划，特别是市县区规划，应该更贴近民生，有针对性地提高本地居民收入、提高本地居民消费、解决本地民生痛点。

五是面向新质生产力：以人工智能为引领的数智革命和绿色低碳技术革命，是百年来我国最有可能抓住的战略机遇。“十五五”时期各地应因地制宜，找准主攻方向，明确重点任务，激活新生产要素，推动要素重组，并注重推动服务业新质生产力发展。

在编制方法上，他认为关键要理清发展思路，转变政府推动发展的方式，深入分析本地现有产业和新兴产业增长潜力，研究GDP从何而来，做到多目标动态平衡，让人看得懂。

* 本文根据现场报告整理。文章仅代表作者个人观点，不代表CF40及作者所在机构立场。

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习近平总书记指出，用中长期规划指导经济社会发展，是我们党治国理政的一种重要方式。总书记把发展规划提升到新的理论高度。这不仅是对发展规划理论的重大创新，更为各地编制规划提供了根本遵循。要认真学习领会，贯彻落实到规划编制和实施的全过程。

当前，各地正抓紧编制“十五五”规划。发展规划，包括国家发展规划，即国家“十五五”规划纲要，也包括省级“十五五”规划纲要，市县级“十五五”规划纲要。全国31个省区市、333个地级市和2846个县级行政区都将编制各自的“十五五”规划。规划编制的质量，关系到地方治理效能和经济社会发展成效。城市规划、国土空间规划，也是发展的规划，规划对象分别是城市发展和空间发展。

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地方“十五五”规划编制的“五个面向”

1、面向基本实现现代化

我国将用三个五年规划，完成到2035年基本实现社会主义现代化的目标。“十四五”规划奠定基础，“十五五”全面发力，“十六五“填平补齐。 “十五五”时期，要确保基本实现社会主义现代化取得决定性进展，推动事关中国式现代化全局的战略任务取得重大突破。地方规划至少要在以下几个关系全局的战略任务中作出部署。

第一，经济增长。2035年，我国人均国内生产总值要达到中等发达国家水平，必须保持经济持续平稳增长。这要求，国家重大战略区，京津冀、长三角、粤港澳、成渝，以及经济大省、经济大市，要挑大梁。

第二，科技创新。要实现科技自立自强，突破“卡脖子”技术，推动形成数智化、低碳化为主要特征的现代产业体系。这要求，有条件、有基础的地区，特别是创新和人才优势明显的超大特大城市，要加快突破关键核心技术、前沿技术，并实现产业化。

第三，共同富裕。中国式现代化是全体人民共同富裕的现代化。共同富裕，一要富裕，要提高居民收入占国民收入比重，使居民收入增长快于经济增长；二要共同，城乡区域和不同群体之间的人均收入、人均消费和公共服务的差距要缩小。各地区、所有行政区都要为之努力。

第四，农业农村。基本实现现代化，包括农业现代化和农村基本具备现代生活条件。中国式现代化最大的短板也在农业农村。农业现代化的路径应该是多样化的，各地区要找准本地区的主攻方向，走出一条适合本地特点的农业现代化道路。使农村基本具备现代生活条件，难点和重点是破除城乡二元结构，为此要促进城乡要素平等交换、双向流动。需要各地从实际出发，积极探索。

第五，美丽中国。中国式现代化是人与自然和谐共生的现代化。其中，重点是实现碳排放达峰后的碳排放稳中有降，必须大力建设新能源的“西电东送”工程。新能源资源丰富的地区要向其他地区输送更多新能源，并积极发展和承接高技术、高载能、低排碳产业。各地区都要推动适合自身特点的美丽区域、美丽城市、美丽乡村的建设。

事关中国式现代化全局的战略任务不只是这五个。现代化不只是国家规划的总目标，也是地方规划的总目标。地方的“十五五”规划，都要面向现代化想问题、找方向、定思路，找到自身的突出优势，找准在全国、全省的定位，在事关中国式现代化全局的战略任务中做出自身的努力和贡献。

2、面向高水平市场经济

“十五五”时期，也是全面建成高水平社会主义市场经济体制的决胜期。党的二十届三中全会部署的进一步全面深化改革的重大任务，要在“十五五”时期的2029年完成。“十五五”时期，发展的任务艰巨，改革的任务也很繁重。“十五五”规划，是高质量发展的规划，也是高水平改革的规划。面向高水平市场经济的地方规划，至少要符合两个要求：

第一，符合规划性质定位。发展规划是社会主义市场经济的规划，这是基本性质，包括城市规划在内的其他所有规划，也都是社会主义市场经济条件下的规划。发展规划的基本定位是三句话，阐明国家战略意图、明确政府工作重点、引导市场主体行为方向。

发展规划的性质定位决定了，发展规划的目标及其指标，绝大部分是预期性的，主要靠市场发挥配置资源决定性作用来实现。少数约束性指标，是对政府的要求，不是对企业、对市场的要求。产业发展，主要是方向性、引导性的，是给企业指出政府希望的发展方向，主要不是靠政府配置资源。重大项目中的公益性的基础设施和公共服务等需要政府投资或通过政府政策和投资吸引民间投资，其他市场化的产业项目主要靠企业。公共服务和保护环境是政府的重要职责，政府要配置自己掌握的资源履行好职责。

第二，积极主动深化改革。全面建成高水平社会主义市场经济体制，不仅是国家的任务，也是各级地方政府的任务。改革需要顶层设计，也需要地方、基层探路。过去，地方规划对改革的重视不如对发展的重视，虽然一般也设改革篇，但内容较虚，照搬照抄的多，结合实际主动改革的内容少。

如，基层财政压力普遍较大，能不能主动在体制上做点小手术呢？不少市县属于财政供养型的就业结构，公共管理就业占非私营单位就业比例很高。问题是不少市县的人口在大量减少，而公共管理人员不减反增。应该按照二十届三中全会关于“稳妥推进人口小县机构优化”、“深化开发区管理制度改革”等要求，探索行政区划、功能区管理、行政层级、行政机构和人员的改革。

3、面向企业和消费者

发展规划的规划对象是本行政区的经济社会发展。经济发展，一靠生产者，二靠消费者。所以，以经济发展为规划对象的规划，既是写给当地领导、写给下一级政府、写给人大代表看的，更是写给生产者和消费者看的。

写给当地企业看的，就要对本地现有产业有所规划，给他们以信心和预期。写给企业看，包括写给未来可能来的企业，也就是写给投资人看。这样，规划就要有前瞻性。培育哪些产业，是前瞻性部署，营商环境更是前瞻性部署。投资人来不来，不仅要看你规划了哪些产业，更关心的是当地的法治环境、市场准入、市场监管、产权保护，以及公共服务平等权等。

要让投资人看到，如果你来我这里投资，你的财产和权利将得到怎样的保护，你的员工及其家人的户籍怎么办，员工住在哪里，员工的孩子在哪里上学，在哪里看病，等等。营商环境不仅是办事跑几次的问题。地方的发展规划，一定意义上，也是当地营商环境的宣言书、承诺书。

4、面向人民生活

我们的发展是以人民为中心的发展，发展是为了提高人民生活水平，满足人民对美好生活的向往。什么是人民生活，如何检验人民生活水平的提高，最主要的就是居民收入和居民消费水平两个指标。

过去的发展规划，很大程度上是扩大供给的规划。地方规划，更是重视投资、产业和项目，对人的发展、对居民收入、对居民消费的重视程度远不如对产业和项目的重视程度。尽管也会设置人民生活的篇章，但往往是大话，是“普通话”，有针对性地提高本地居民收入、提高本地居民消费、解决本地民生痛点的“地方话”不多。

地方的“十五五”规划，特别是市县区规划，应该更贴近当地百姓，更贴近民生。要了解当地的百姓的需求，他们最希望解决什么问题，是收入低差距大、住房的老破小、养老金和低保水平低、消费场景不足，是上高中难、看病难，还是城市内涝、堵车、停车难，等等。

习近平总书记近日强调，各级党委和政府要始终坚持以人民为中心，广泛深入地察民情、听民声、汇民智，凝聚起推进中国式现代化的强大合力，不断实现人民对美好生活的向往。

地方“十五五”规划，要面向民生、贴近民生，找到迈向现代化中的民生痛点，找到地方事权可以办到的事，不应简单地套用国家规划的相关内容，一抄了之。

5、面向新质生产力

以人工智能为引领的数智革命和绿色低碳技术革命，是百年来我国最有可能抓住的战略机遇。习近平总书记强调，“十五五”时期，必须把因地制宜发展新质生产力摆在更加突出的战略位置。落实总书记这一要求，要把握以下几点。

第一，找准主攻方向。最主要的是两个，一是数智化、二是低碳化。

第二，明确重点任务。一是科技创新，实现技术突破，二是科技成果转化，科技成果要变成产品、企业和产业，产生GDP。

第三，拓展生产要素。土地、资本、劳动等传统要素的作用相对降低，知识、技术、管理、数据等新生产要素的作用越来越大，要激活新生产要素。

第四，推动要素重组。也就是产权制度。承包制是土地与劳动的一种产权制度，在传统生产力下解放和发展了农业生产力。新质生产力的要素组合是什么样的，同新质生产力更相适应的生产关系是什么样的，需要改革探索。如，要深化职务科技成果赋权改革，让研发人员分享科技成果产权。实践证明，这样的产权制度，有利于促进科技成果的快速转化。

第五，服务业中的新质生产力。新质生产力主要是硬科技，主战场在制造业。但也不能忽视新质生产力对服务业发展的促进作用。服务业中不少领域的供给与需求是在同一时空下实现的。服务需求的诱发，取决于服务供给的创造。服务业，包括对人的服务、对物的服务、对财产的服务。其中对人的服务包括衣食住行的服务，包括对人的身心，也就是对人的健康和精神的服务，这些领域不会出现消费倾向递减，需求潜力巨大，问题是要有人去创造供给。服务业新质生产力的发展，关键是放宽市场准入，让广大企业和亿万群众自发地创造服务业的新产业、新模式、新业态。

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地方“十五五”规划编制的“五个方法”

1、理清发展思路

一定意义上，规划编制过程，比规划本身更重要，因为，规划的编制过程是理清发展思路的过程。编制发展规划，就是总结上一个五年发展的成功之处和不足之处，成功的要坚持，不足的要改进。认清上一个五年发展中的问题，才能找到下一个五年的解决之道。每个五年，回过头，对上一个五年进行一下总结评估，理清下一个五年的发展思路，不断纠偏，对我国发展始终走在正确的道路上发挥了极其重要的作用。

地方规划的编制，往往更多精力放在找产业、谋项目上，这是必要的，但不是最重要的，重要的是理清发展思路，根据思路找产业、谋项目。各地区应该扎扎实实地评估一下本地“十四五”规划实施的情况，哪些实现了，哪些没实现；没实现，是形势使然，还是工作不到位，或是原来的规划就写错了。规划是写出来的，更是研究出来的，是讨论出来的，是争论出来的。

2、转变推动发展方式

我们经常讲，转方式，调结构，促转型。主语是谁，是谁要转呢？要区分两个概念，一个是发展方式，一个是推动发展的方式。发展的主体是企业，发展方式是企业的事。政府主要是推动发展，是推动发展的主体，要转变的是政府推动发展的方式。

过去，地方政府推动发展的方式普遍是，划一块地，设立园区，部分土地卖给房地产企业，卖地收入用于基础设施；部分土地注入投资平台作为资产用于融资，平台的融资用于建设写字楼、商业地产、厂房等。然后，招商引资。房子卖出去，企业来了，产业有了，GDP有了，园区就成功了。很多园区成功了，促进了全国生产能力的提升，房地产的发展，金融业的繁荣、人民居住条件的改善。

但这种以土地为中心的政府推动发展的方式，前提是土地能卖出去。现在，情况变了，很多地区，房子卖不动了，土地没人买了。当前的消费不振、投资疲弱、房地产衰退、价格低迷、债务风险，本质上是原来政府推动发展的方式不灵了，以土地开发为中心的房地产驱动、投资驱动、债务驱动不可持续了。

“十五五”时期，各级地方政府要坚持高质量发展是硬道理，着力推动经济高质量发展，但推动发展的方式要做出必要调整。理清发展思路，其实也就是探寻政府推动发展的新路径、新方式。各地的情况千差万别，难有一定之规，但也有一些需要共同努力的方向。

如，要转变观念，政府推动发展，不是只有扩大投资一条路，扩大消费也是推动发展；扩大公共设施投资，不等于就是改善民生，有时反而会挤压部分群体的收入及其消费，民生改善的主体是居民个人或家庭消费的持续扩大；促进城乡要素双向流动，增加居民一生的总收入；约束拥有要素分配决定权的要素所有者的不公平行为，努力争取实现居民收入增长快于经济增长；减少对居民消费特别是高消费的限制，减少面向居民的罚款；推动增加居民休假休闲时间；投资于消费场景，创新不同消费群体的消费场景，等等。

3、研究GDP从何而来

编制规划，也可以说就是研究和测算GDP增量在需求侧、供给侧从何而来，并表达出来。首先要研究本地现有产业能增加多少GDP，若现有产业难以满足增长的需要，就要谋划新的产业。

新产业有两类，一类是面向全国、全球市场的，第二类是面向本地市场的。谋划新产业，要研究需求在哪里，不是所有地方都能谋划出面向全国乃至全球市场的产业。可以通过省内外的流出流入之差，找到自身产业的短板，流出大于流入的，就是本地竞争力强的产业；反之，就是本地竞争力不足的。零售、居民服务、教育、卫生等面向本地市场的产业，若出现流入大于流出，说明这些本应在当地发展的产业发展不足。

地方发展规划，不要都面向几个新兴产业、未来产业、热门产业上，既要重视AI、机器人、低空经济、新材料，也要重视本地现有产业的发展。对不少地区而言，保住现有产业就是胜利；既要重视工业、现代产业体系，也要重视那些需求最有保障的本地服务业；既要重视有利于提高工业效率的生产性服务业，也要重视面向民生、有利于扩大消费的生活性服务业；农业发展中，既要重视粮食产能、农田水利建设，也要重视农业如何产生更多GDP、如何更多增加农民收入。

4、多目标动态平衡

现在的规划，不单是经济发展的规划，而是包括经济发展、结构优化、城乡区域协调、生态环保、共同富裕、碳达峰碳中、防控风险、安全发展等多目标平衡的规划。多目标动态平衡，要注意把握几个原则：

第一，要把握好目标间的主次。什么是首要，什么是次要。党的二十大提出，高质量发展是全面建设社会主义现代化国家的首要任务。

第二，要把握好长期与中期的关系。有些目标，是更长远的目标，如碳中和就是一场持久战，要经过多个五年规划才能实现。但持久战总要打，所有的长远目标，都要从一个个的中短期做起，不能因是长远目标就不规划、不努力。

第三，要区分目标及其指标属性。发展规划的指标分为预期性和约束性两类。约束性指标是全国人民代表大会通过审议五年规划的方式决定的，不应随意扩大范围，不应因为重视某项工作就定为约束性指标。

第四，要区分指标能否通过分解来落实。有些约束性指标可以通过分解到各级行政区的办法去落实，但并不是所有的约束性指标都能层层分解并考核。

5、让人看得懂

编制地方规划，要经历中期评估、前期研究、指标测算、思路形成、产业项目谋划等，最后，要写出来，也就是用文字、图表、专栏等表达出来。写作最起码的要求是什么，是让人看得懂。规划要实施，首先要让人看得懂，让人愿意看。

第一，内容，要清晰。规划洋洋洒洒几万字，每一句话，要么是分析、要么是判断、要么是目标、要么是方针、要么是任务、要么是措施，每句话都要有明确的含义。起草人自己要明白，你在说什么。要想一想、问一问自己，你写的是什么意思。

第二，语言，要朴实。简明清爽，眉清目秀。不拖泥带水，减少口号式的表达。

第三，论述，要有逻辑。符合常识、符合规律。一个具体的措施或任务，能不能带来后一句的全面的、综合性的目的或结果。不能措施大、结果小，也不能措施小、结果大。

第四，缩略，要规范。要减少缩略语，如，1+2+3+N等。缩略语第一次出现时，要写全。